ÖZÜ: 3194 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen 42. maddesinin 2. fıkrasının ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendinin artırım nedeni olarak uygulanabilmesi için, yapının tamamının ruhsatsız olarak yapılmış olması gerekmekte olup, ruhsatlı yapıda ruhsat ve eklerine aykırı imalatların yapılması halinde bu artırım nedeninin uygulanamayacağı sonucuna varılmaktadır. Yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni bulunan yapıda ruhsat ve eklerine aykırı ilave yapı yapıldığının açık olması karşısında, uyuşmazlık konusu para cezasının hesabında tümüyle ruhsatsız olarak yapılmış yapılar için öngörülen 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinin 2. fıkrasının ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendindeki artırım nedeninin uygulanmasında hukuka uyarlık, davanın bu kısmının reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

Dava; Aydın İli, Didim İlçesi, Altınkum Mahallesi, 14151 sayılı parselde bulunan yapıda ruhsat ve eki mimari projesine aykırı imalatlar yapıldığından bahisle 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 32. maddesi uyarınca binanın projesine uygun hale getirilmesine, getirilmediği takdirde belediyece yıkılarak masrafların mal sahibinden tahsiline ve aynı Kanun’un 42. maddesi uyarınca davacıya 16.012,00-TL imar para cezası verilmesine ilişkin 22.09.2010 günlü, 1032 sayılı Didim Belediye Encümeni kararının iptali istemiyle açılmış, İdare Mahkemesince; dosyadaki bilgi ve belgeler ile bilirkişi raporunun birlikte değerlendirilmesinden; inşaat alanını ve mimari projeyi değiştiren esaslı tadilat ve ilave imalatlar niteliğinde olup, mevcut proje ve eklerine aykırı olarak yapılan söz konusu imalatların yıkımı ve davacıya 16.012 TL imar para cezası verilmesine yönelik olarak tesis edilen dava konusu işlemde, imar mevzuatına ve hukuka aykırılık bulunmadığı gerekçesiyle davanın reddine karar verilmiş, bu karar davacı vekili tarafından temyiz edilmiştir. Temyize konu İdare Mahkemesi kararının; yıkım ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin 2. fıkrasının ( a ) bendi uyarınca hesaplanan para cezasının aslı ile aynı fıkranın ( c ) bendinin 5. ve 12. alt bentleri uyarınca artırım uygulanmasına ilişkin olarak davanın reddine yönelik kısmında 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nun 49. maddesinin 1. fıkrasında sayılan bozma nedenlerinden hiçbirisi bulunmamaktadır. Kararın para cezasına ilişkin söz konusu artırım nedenlerinden olan 8. bent yönünden de davanın reddine ilişkin kısmına gelince; 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddenin 1. fıkrasında; bu maddede belirtilen ve imar mevzuatına aykırılık teşkil eden fiil ve hallerin tespit edildiği tarihten itibaren on iş günü içinde ilgili idare encümenince sorumlular hakkında, üstlenilen her bir sorumluluk için ayrı ayrı olarak bu maddede belirtilen idari müeyyideler uygulanacağı, 2. fıkrasında; ruhsat alınmaksızın veya ruhsata, ruhsat eki etüt ve projelere veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının sahibine, yapı müteahhidine veya aykırılığı altı iş günü içinde idareye bildirmeyen ilgili fenni mesullere yapının mülkiyet durumuna, bulunduğu alanın özelliğine, durumuna, niteliğine ve sınıfına, yerleşmeye ve çevreye etkisine, can ve mal emniyetini tehdit edip etmediğine ve aykırılığın büyüklüğüne göre, beşyüz Türk Lirasından az olmamak üzere, fıkrada belirtildiği şekilde hesaplanan idari para cezalarının uygulanacağı hüküm altına alınmış, anılan fıkranın devamında temel ceza miktarının hesaplanmasına ve cezaya uygulanacak artırımların belirlenmesine ilişkin esaslar hükme bağlanmış, ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendinde, yapı ruhsatsız ise, cezanın %180 oranında arttırılarak hesaplanacağı hüküm altına alınmıştır. 3194 sayılı Kanun’un yukarıda yer verilen 42. maddesinin 2. fıkrasının ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendinin artırım nedeni olarak uygulanabilmesi için, yapının tamamının ruhsatsız olarak yapılmış olması gerekmekte olup, ruhsatlı yapıda ruhsat ve eklerine aykırı imalatların yapılması halinde bu artırım nedeninin uygulanamayacağı sonucuna varılmaktadır. Dosyanın incelenmesinden; Aydın İli, Didim İlçesi, Altınkum Mahallesi, 14151 sayılı parseldeki yapı üzerinde ruhsat ve eki mimari projesine aykırı olarak binanın güney cephesi 3.00 x 16.00 m ebatlarında ( bodrum kat çekme mesafesi ) tuğladan saç trapezden yatakhane, bodrum katta havuz, mahsen, depo olarak görülen 10.77 x 12.80 m ebatlarındaki alanı 4 adet işyerine çevirdiği ( 2.85 x 6.50 m 2 adet, 4.50 x 8.00 m 2 adet ) yine bodrum katta kuzey cephede 1.50 x 12.00 m ebatlarında betondan ilave teras ve yine doğu cepheye 12.60 x5.00 x7.50 m ebatlarında havuz yapıldığı, yapılan imalatların 18.09.2010 günlü yapı tatil tutanağı ile tespit edildiği, süresi içerisinde aykırılığın giderilmemesi üzerine yapının yıkımına ve davacıya para cezası verilmesine ilişkin encümen kararının alındığı anlaşılmaktadır. Buna göre yapı ruhsatı ve yapı kullanma izni bulunan yapıda ruhsat ve eklerine aykırı ilave yapı yapıldığının açık olması karşısında, uyuşmazlık konusu para cezasının hesabında tümüyle ruhsatsız olarak yapılmış yapılar için öngörülen 3194 sayılı Kanun’un 42. maddesinin 2. fıkrasının ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendindeki artırım nedeninin uygulanmasında hukuka uyarlık, davanın bu kısmının reddi yolundaki İdare Mahkemesi kararında hukuki isabet görülmemiştir.

SONUÇ : Açıklanan nedenlerle, Aydın 1. İdare Mahkemesinin 28.06.2012 günlü, E:2011/669 K:2012/1360 kararının, yıkıma ve 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin 2. fıkrasının ( a ) bendi uyarınca hesaplanan para cezasının aslı ile aynı fıkranın ( c ) bendinin 5 ve 12. alt bentleri uyarınca artırım uygulanmasına ilişkin olarak davanın reddine yönelik kısmının ONANMASINA, para cezasının 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42/2 ( c ) bendinin 8 numaralı alt bendi uyarınca hesaplanan kısmının ise BOZULMASINA, dosyanın adı geçen Mahkemeye gönderilmesine, bu kararın tebliğ tarihinden itibaren 15 gün içerisinde kararın düzeltilmesi yolu açık olmak üzere, 13.02.2014 tarihinde oybirliği ile karar verild

ÖZÜ: 25.07.2010 gün ve 27652 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasına eklenen “I-Büyükşehir belediyesi ile nüfusa 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” hükmü ile Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğünün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin işlemi ile Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik işleminin hukuka aykırılığı hk.

 25.07.2010 gün ve 27652 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasına eklenen “I-Büyükşehir belediyesi ile nüfusa 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” hükmü ile Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğünün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin işlemi ile Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik işleminin iptali istemiyle açılmıştır.Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunlar ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak koşuluyla yönetmelik çıkarabileceği öngörülmüştür. 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelik 10.08.2005 tarihli Resmi Gazetede yayımlanarak yürürlüğe girmiştir. Anılan Yönetmelikte 25.07.2010 gün ve 27652 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikte Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmelikle değişiklik yapılmış ve Yönetmeliğin 1. maddesi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasına eklenen I bendi ile “I-Büyükşehir belediyesi ile nüfusa 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” hükmü getirilmiştir. Gayri Sıhhi Müesseseler Yönetmeliğine ekli Ek 5 sayılı Cetvelin (B) bendinin 37. sırasında “ekmek ve ekmek çeşitleri üreten yerler İkinci Sınıf Gayri Sıhhi Müesseseler arasında sayılmıştır. İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 4. maddesinin 1(d) bendinde, ikinci sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerden mutlaka uzaklaştırılması gerekmemekle beraber izin verilmeden önce civarında ikamet edenlerin sıhhat ve istirahatleri üzerine gerek tesisatları ve gerekse vaziyetleri itibarıyla bir zarar vermeyeceğine kanaat oluşması için inceleme yapılması gereken işyerlerini ifade eder tanımlamasına yer verilmiştir.Kamu yararını gözetmek ve kamu düzenini sağlamakla görevli bulunan idarenin kentleşmenin getirdiği yoğun nüfus artışı ve hızlı yapılaşma başta olmak üzere uygulamada meydana gelen değişiklikleri ve zorunlulukları da göz önünde bulundurarak, nüfus bakımından belli büyüklüğe ulaşmış belediye sınırları içindeki fırınların konutların altında veya uygunsuz yapılarda faaliyet göstermesini önlemek ve belli bir standart dahilinde hizmet vermelerini sağlamak amacıyla “ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması” yolunda yapmış olduğu düzenlemede kamu yararına ve hukuka aykırılık görülmemiştir. Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğünün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin işlemi ile Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik işleminin iptali istemine gelince; Gıda güvenliğinin temini, her türlü gıda maddesinin ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin teknik ve hijyenik şekilde üretim, işleme, muhafaza, depolama, pazarlama ve halkın gereği gibi beslenmesini sağlamak, üretici ve tüketici menfaatleriyle halk sağlığını korumak üzere gıda maddelerinin üretiminde kullanılan her türlü ham, yarı mamul ve mamul gıda maddeleri ile gıda işlemeye yardımcı maddeler ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin güvenliğine ilişkin özelliklerinin tespit edilmesi, gıda maddeleri üreten ve satan işyerlerinin asgari teknik ve hijyenik şartlarının belirlenmesi, gıda maddeleri ile ilgili hizmetler ile denetimine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanarak 05.06.2004 tarihli 25483 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 29. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; 4 üncü maddede belirtilen izin ve tescil işlemlerini yaptırmadan üretime geçen ve/veya bu ürünleri mübadele konusu yapan gerçek veya tüzel kişiler; üretimden men edilir, üretilen ürünlere el konulur ve birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. Bu işletmelerin, tescil ve izin işlemleri yapıldıktan sonra üretim yapmalarına izin verilir. Üretim izni alınmamış gıda ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemeleri satan veya miadı dolmuş gıda maddelerini satan işyerlerindeki ürünlere el konulur ve bu ürünleri satan işyerleri birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. 4 üncü maddede belirtilen izin ve tescil işlemlerini yaptıran; ancak, asgari teknik ve hijyenik şartlarını muhafaza etmeden üretim yapan işyerleri, durumlarını düzeltinceye kadar faaliyetten men edilir, üretilen ürünlere el konulur ve birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. Bu işletmelere, mevcut durumlarını düzelttikten sonra üretim yapma izni verilir. İlgili mercilerce verilen otuz günlük süre içerisinde, eksikliklerini gidermeyen işyerlerinin çalışmaya esas olan izinleri iptal edilir.” kuralı getirilmiştir. Dosyanın incelenmesinden, 19.10.2010 tarihinde Kayseri Tarım İl Müdürlüğü resmi kontrol görevlilerince yapılan denetim sırasında ilgili işyerinin, izin ve tescil işlemlerini yaptırmadan üretim faaliyetinde bulunduğunun 321 sayılı Denetim ve Kontrol Raporuyla tespit edilmesi üzerine Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğünün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işlemi ile işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddedildiği, Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı işlemi ile de üretim ile ilgili faaliyetinin durdurulduğu anlaşılmakta olup, “ekmek fırını” olarak üretim faaliyetinde bulunan ilgili işyerinin yukarıda belirtilen yönetmelik hükmü çerçevesinde, amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olmak, koşulunu taşımadığından bahisle çalışma ruhsatı talebinin reddedilmesinde ve aynı nedenle ekmek üretimiyle ilgili faaliyetinin durdurulmasında yukarıda değinilen Yasa ve Yönetmelik hükümlerine aykırılık görülmemiştir. Her ne kadar davacılar işyerlerinin 14.06.2010 tarihinden itibaren fırın olarak faaliyet gösterdiğini ve bu nedenle kazanılmış hakkın söz konusu olduğunu ileri sürmekte iseler de, 14.06.2010 tarihinde çalışma ruhsatı alınmadan faaliyete başlanıldığı gibi tespitin yapıldığı 19.10.2010 tarihine kadar da çalışma ruhsatının alınmadığının anlaşılması karşısında, ilgili işyeri açısından kazanılmış haktan söz etmeye olanak bulunmamaktadır. Açıklanan nedenlerle davanın reddi gerektiği düşünülmüştür.

 TÜRK MİLLETİ ADINA

            Hüküm veren Danıştay Sekizinci Dairesince, önceden belirlenen 25.06.2014 gününde davacı vekili Av. Hacı Osman Özülkü ile davalı Başbakanlık’ı temsilen Hukuk Müşaviri Tuğba Erpek’in geldiği, diğer davalı idareleri temsilen gelen olmadığı görüldükten ve tarafların açıklamaları ile Danıştay Savcısının düşüncesi dinlenip duruşmaya son verildikten sonra işin gereği görüşüldü:

Davalı Başbakanlık ve Kocasinan Belediye Başkanlığı’nın usule ilişkin itirazları yerinde görülmeyerek işin esasına geçildi. Dava, 25.07.2010 gün ve 27652 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanan İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmelikle Değişiklik Yapılmasına Dair Yönetmeliğin 1. maddesi ile İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendine eklenen “1-Büyükşehir belediyesi ile nüfusa 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” şeklindeki hüküm ile Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğü’nün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin işlemi ile Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğü’nün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik işleminin iptali istemiyle açılmıştır. İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmeliğin “Kapsam” başlıklı 2. maddesinde, Yönetmeliğin, sıhhi ve gayrisıhhi işyerleri ile umuma açık istirahat ve eğlence yerlerinin ruhsatlandırılması ve denetlenmesine dair iş ve işlemleri kapsayacağı belirtildikten sonra “Dayanak” başlıklı 3. maddesinde, “24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu, 4/7/1934 tarihli 2559 sayılı Polis Vazife ve Selahiyet Kanunu, 14/6/1989 tarihli ve 3572 sayılı İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanun, 12/4/2000 tarihli ve 4562 sayılı Organize Sanayi Bölgeleri Kanunu, 10/7/2004 tarihli ve 5216 sayılı Büyükşehir Belediyesi Kanunu, 22/2/2005 tarihli ve 5302 sayılı İl Özel İdaresi Kanunu, 3/7/2005 tarihli ve 5393 sayılı Belediye Kanununa dayanılarak hazırlanmıştır.” hükmü yer almıştır. Aynı Yönetmeliğin Gayrisıhhi Müesseseler Listesi Başlıklı Ek-2 cetvelinin (C) bölümünün 6.19 no.lu sırasında; günlük üretimi 1000 kg/günden az olan ekmek, sade pide ve ekmek çeşitleri üreten büyükşehir belediyesi sınırları içinde en az 250 m2, büyükşehir belediyesi olmayan illerde en az 200 m2, köy, belde ve ilçe belediye sınırları içinde en az 100m2 olması zorunlu yerler üçüncü sınıf gayrisıhhi müesseler arasında sayılmış; 4. maddenin 1(e) bendinde, üçüncü sınıf gayrisıhhi müessese: Meskenlerin yanında açılabilmekle beraber yalnız sıhhi nezarete tabi tutulması gereken işyerlerini ifade eder tanımlamasına yer verilmiştir.  İptali istenilen 5. maddenin (m) bendinde ise, “1-Büyükşehir belediyesi ile nüfusa 100.000’i geçen belediye sınırları içinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nızamda müstakil binalarda açılmış olması (Ancak, alışveriş merkezleri içinde bulunan 1000 m2 ve üstü alana sahip hipermarket, süpermarket, grosmarket ve megamarket gibi adlarla açılan işyerleri bünyesinde yer alan fırınlarda ayrık nizamda müstakil bina şartı aranmaz.)” hükmü yer almaktadır. Dava dosyasının incelenmesinden; davalı Belediye tarafından konut-fırın kullanım amacı ile 12/01/2010 tarihinde yapı kullanma izin belgesi verilen ve tapu senedi belgesinde de simit ve pide fırını niteliği bulunan söz konusu taşınmazın, malik Mehmet Karamemiş tarafından diğer davacıya kiraya verildiği, işyeri açma ve çalışma ruhsatı olmaksızın pide fırını olarak faaliyet gösterdiği zabıta marifetiyle düzenlenen 14/06/2010 tarihli ihtarname ile tespiti sonrasında, söz konusu taşınmaza ilişkin 21/10/2010 tarihinde işyeri açma ve çalışma ruhsatı başvurusunda bulunulduğu, Kocasinan Belediye Başkanlığı’nca dava konusu Yönetmelik maddesi uyarınca söz konusu yapının ayrık nizam – müstakil bir yapı olmadığından dava konusu işlemle başvurunun reddine karar verdiği, diğer davalı Kayseri Valiliği de 5179 sayılı Yasanın 29/a maddesi uyarınca izin almaksızın faaliyette bulunduğuna ilişkin 19/10/2010 tarih tespit sonrasında faaliyetten men kararı vermesi üzerine bakılan davanın açıldığı anlaşılmaktadır

Uyuşmazlıkta, dava konusu edilen Yönetmelik maddesinin ayrı, bu yönetmelik maddesi uyarınca Kocasinan Belediye Başkanlığı tarafından tesis edilen bireysel işlem ile 5179 sayılı Yasa uyarınca Kayseri Valiliği tarafından tesis edilen işlemin ayrı ayrı incelenmesi gerekmektedir.

İlk olarak dava konusu işyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına ilişkin Yönetmeliğin 5 inci maddesinin birinci fıkrasının (m) bendinin incelenmesinden;

Anayasanın 124. maddesinde; Başbakanlık, Bakanlıklar ve kamu tüzel kişilerinin kendi görev alanını ilgilendiren kanunların ve tüzüklerin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla yönetmelikler çıkarabilecekleri hükme bağlanmıştır. Yasa koyucu düzenleyeceği konularda genel prensipleri belirler ve bunun uygulanmasını, yürütmeye bir başka ifadeyle idarelere bırakır. Bu asli düzenleme yetkisinin Yasama organına ait olmasının doğal bir sonucudur. Ancak, idarelerin yönetmelik düzenleme yetkisi yasama organının çizdiği sınırlar içinde, başta Anayasa olmak üzere, Kanun, Tüzük gibi üst hukuk normlarına aykırı olmamak kayıt ve şartına bağlı olarak gerçekleşebilir. Yönetmeliklerin sebep unsurunu yasa veya tüzükler oluşturur. Yasaların düzenlemediği bir alanda yönetmelik çıkarılması olanaksızdır. Öğretide de türevsel bir yetki olarak kabul edilen idarelerin düzenleme yetkisinin, yasalarla getirilen hükümleri kısıtlayacak bir şekilde kullanılamayacağı İdare Hukukunun en temel prensiplerindendir. Dava konusu edilen Yönetmelik maddesi ile büyükşehir belediyesi ve nüfusu 100.000’i geçen belediye sınırları içerisinde açılacak ekmek fırınlarının bu amaca tahsisli ayrık nizamda müstakil binalarda olması düzenlemesi getirilmiş, bu konuda alışveriş merkezleri bünyesinde belli bir alana sahip marketlerde bulunan fırınlar, düzenlemeden istisna tutulmuştur. İdarelerin halk sağlığı ve güvenliğini sağlama amacıyla belirli kurallar ve kriterler getirmeleri mümkündür. Ancak, bu kuralların uyuşmazlıkta olduğu gibi Yönetmelik ile düzenlenmesi durumunda, Yönetmeliğin yasal dayanağının bulunması ya da bu konuda üst hukuk normlarında düzenleyici işlem tesisine yetki vermesi gerektiği açıktır.

Uyuşmazlık bu kapsamda değerlendirildiğinde, dava konusu Yönetmelik maddesi ile ülkemizde en çok tüketilen gıda maddelerinden biri olan ekmek ve ekmek çeşitlerinin üretiminden tüketicilere ulaşıncaya kadar halk sağlığının ve güvenliğinin korunması amacının gerçekleştirilmesi için sağlık ve çevre şartlarına göre belirli standartların sağlanabilmesine yönelik koşullar getirildiği, bu tür işyerlerinin kamu sağlığı ve güvenliği bakımından müstakil bina ve ayrık nizamda bulunması koşulu getirilerek de kamu yararının amaçlandığı anlaşılmakla beraber, söz konusu düzenleme ile getirilen “nüfus” ve “büyükşehir kriterinin yasal bir dayanağının bulunmadığı görülmektedir. Her ne kadar savunma dilekçelerinde dava konusu Yönetmelikte nüfusu belli bir sayının üzerinde bulunan yerleşim yerlerinde açılacak fırınlarda belli bir standartın getirilmesinin amaçlandığı, konutların altında ve uygunsuz yerlerde fırın açılmasının engellendiği, büyük marketlerin üst ölçekli imar planları ile oluşması ve yapımı esnasında ekmek üretimi için özel bir düzenleme yapıldığından kapsam dışında tutulduğu ileri sürülmekte ise de, halk sağlığı ve güvenliği bakımından büyükşehir belediyesi sınırları içerisinde ya da belli bir nüfus sayısı üzerinde olan yerleşim yerleri ile büyükşehir sınırları içerisinde bulunmayan ya da belli bir nüfus altında olanlar açısından herhangi bir fark bulunmamaktadır. Bu yönüyle getirilen düzenlemenin hem taşınmaz maliki, hem işyeri ruhsatı talep eden, hem de bu taşınmazlarda faaliyet gösteren işyerlerinden etkilenen vatandaşlar açısından eşitsizliğe sebep olduğu görülmektedir. Başka bir ifade ile fırınlara halk sağlığı ve güvenliği amacıyla belirli bir standartın getirilmesi amaçlanıyor ise, söz konusu kriterlerin aynı faaliyet konusuna ilişkin tüm işyerlerini kapsaması gerektiği açıktır. Öte yandan, söz konusu yönetmelik maddesinin yürürlüğe girdiği tarihten önce yapı ruhsatını ve yapı kullanma izin belgesini “konut ve fırın” şeklinde alan ve tapu senedine işleten taşınmaz malikleri yönünden ise düzenleme yapılırken geçiş hükümlerinin de getirilmemesi nedeniyle mülkiyet haklarının kullanması nın da engellendiği açıktır. Bu nedenlerle, yasal dayanağı bulunmayan, getirilen düzenlemenin objektif kriteri belirlenmeden, ayni hukuki durumda olanlara ilişkin farklı kriterler getiren ve mülkiyet hakkının kullanılması engelleyen dava konusu düzenleyici işlemde hukuka uyanık bulunmaktadır. Dava konusu 21.10.2010 günlü Kocasinan Belediye Başkanlığı işlemi yönünden ise; Diğer yandan, dava konusu işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı Kocasinan Belediyesi Sağlık işleri Müdürlüğü işleminin dayanağı düzenleyici işlemin hukuka aykırılığı tespit edildiğine göre, davacının ruhsat talebinin dava konusu Yönetmeliğin ilgili maddeleri uyarınca yeniden değerlendirilerek işlem tesis edilmesi gerektiğinden hukuka uyarlık bulunmadığı açıktır. Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı işleminin iptali istemine gelince; Gıda güvenliğinin temini, her türlü gıda maddesinin ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin teknik ve hijyenik şekilde üretim, işleme, muhafaza. depolama, pazarlama ve halkın gereği gibi beslenmesini sağlamak, üretici ve tüketici menfaatleriyle halk sağlığını korumak üzere gıda maddelerinin üretiminde kullanılan her türlü ham, yarı mamul ve mamul gıda maddeleri ile gıda işlemeye yardımcı maddeler ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemelerin güvenliğine ilişkin özelliklerinin tespit edilmesi, gıda maddeleri üreten ve satan işyerlerinin asgari teknik ve hijyenik şartlarının belirlenmesi, gıda maddeleri ile ilgili hizmetler ile denetimine dair usul ve esasları belirlemek amacıyla hazırlanarak 05.06.2004 tarihli 25483 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve uyuşmazlık tarihinde yürürlükte bulunan 5179 sayılı Gıdaların Üretimi, Tüketimi ve Denetlenmesine Dair Kanun Hükmünde Kararnamenin Değiştirilerek Kabulü Hakkında Kanunun 29. maddesinin 1. fıkrasının (a) bendinde; 4 üncü maddede belirtilen izin ve tescil işlemlerini yaptırmadan üretime geçen ve/veya bu ürünleri mübadele konusu yapan gerçek veya tüzel kişiler; üretimden men edilir, üretilen ürünlere el konulur ve birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. Bu işletmelerin, tescil ve izin işlemleri yapıldıktan sonra üretim yapmalarına izin verilir. Üretim izni alınmamış gıda ve gıda ile temasta bulunan madde ve malzemeleri satan veya miadı dolmuş gida maddelerini satan işyerlerindeki ürünlere el konulur ve bu ürünleri satan işyerleri birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. 4 üncü maddede belirtilen izin ve tescil işlemlerini yaptıran; ancak, asgari teknik ve hijyenik şartlarını muhafaza etmeden üretim yapan işyerleri, durumlarını düzeltinceye kadar faaliyetten men edilir, üretilen ürünlere el konulur ve birmilyar lira idari para cezası ile cezalandırılır. Bu işletmelere, mevcut durumlarını düzelttikten sonra üretim yapma izni verilir. İlgili mercilerce verilen otuz günlük süre içerisinde, eksikliklerini gidermeyen işyerlerinin çalışmaya esas olan izinleri iptal edilir.” kuralı getirilmiştir. Olayda, 19.10.2010 tarihinde Kayseri Tarım İl Müdürlüğü resmi kontrol görevlilerince yapılan denetim sırasında ilgili işyerinin, izin ve tescil işlemlerini yaptırmadan üretim faaliyetinde bulunduğunun 321 sayılı Denetim ve Kontrol Raporuyla tespit edilmesi üzerine Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğünün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı işlemi ile de üretim ile ilgili faaliyetinin durdurulduğu anlaşılmakta olup, tesis edilen işlemde yukarıda değinilen Yasa hükümlerine aykırılık görülmemiştir.

Açıklanan nedenlerle, dava konusu İşyeri Açma ve Çalışma Ruhsatlarına İlişkin Yönetmeliğin 5. maddesinin birinci fıkrasının (m) bendi ile Kocasinan Belediyesi Sağlık İşleri Müdürlüğü’nün 21.10.2010 gün ve 1084 sayılı işyeri açma ve çalışma ruhsatı talebinin reddine ilişkin işlemin oyçokluğu ile iptaline, Kayseri Valiliği İl Tarım Müdürlüğü’nün 25.10.2010 olur tarihli 8249 sayılı üretim ile ilgili faaliyetin durdurulmasına yönelik işleminin oybirliği ile reddine, dava kısmen iptal kısmen ret ile sonuçlandığından aşağıda dökümü gösterilen 233,65 TL yargılama giderinin takdiren 80,00 TL’nın davacı üzerinde bırakılmasına, kalan yargılama gideri ile Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 3.000,00 TL avukatlık ücretinin davalı idarelerden alınarak davacıya verilmesine, Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca 3.000,00 TL avukatlık ücretinin davacıdan alınarak davalı Başbakanlık ve Kocasinan Belediye Başkanlığı’na verilmesine, posta giderinden artan kısmın davanın kesinleşmesi sonrasında davacıya iadesine, bu kararın tebliğ tarihini izleyen 30 (otuz) gün içerisinde, Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu’na temyiz yolu açık olmak üzere, 25/06/2014 tarihinde ile karar verildi