Tarafından Yazıldı 
Danıştay İdari Daireleri Kurulu, Esas: 2009/540, Karar: 2013/2298, Karar Tarihi: 10.06.2013
Özü:Anayasa’nın 2. maddesine aykırı olduğu gerekçesiyle “ 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin birinci fıkrasının “… 500.000.- TL. dan 25.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümünün iptaline karar verilmiş ve bu iptal kararının doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görülerek, gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dört ay sonra yürürlüğe girmesi öngörülmüş, bu karar 5.11.2008 günlü, 27045 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış, ancak bu tarihten itibaren geçen dört aylık sürede bu konuda yeni bir yasal düzenleme yapılmamış ve karar 05/03/2009 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir.Oluşan hukuki boşluk daha sonra 17/12/2009 günlü, 27435 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5940 sayılı Yasa ile giderilmiş ise de, bu Yasa’nın yürürlüğünden önceki dönem için uygulanacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmemiştir. Bu durumda, dava konusu işlemin dayanağı olan yasal düzenlemenin Anayasa Mahkemesince iptal edilerek kararın yürürlüğe girmiş bulunması karşısında, hukuka aykırılığı Anayasa Mahkemesi kararı ile saptanmış Yasa maddesi uyarınca verilen dava konusu para cezasının iptali yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında sonucu itibariyle hukuki isabetsizlik görülmemiştir.
Dava, İzmir, Konak, 6202 ada, 8 parsel sayılı taşınmaz üzerindeki yapının istinat duvarlarının tehlike arzetmesi nedeniyle 3194 sayılı Yasanın 39. maddesi uyarınca yıktırılmasına ve davacı müteahhit firma adına para cezası verilmesine ilişkin 14/01/2003 günlü, 56 sayılı belediye encümeni kararının iptali istemiyle açılmıştır.
İzmir 1. İdare Mahkemesinin 15/04/2004 günlü, E:2003/311, K:2004/474 sayılı kararıyla; dava konusu duvarların yapının müteahhiti olan davacı şirket tarafından yapılarak inşaatın 2001 yılında tamamlandığı ve teslim edildiği, yapı kullanma izin belgesinin de 23/09/2002 tarihinde düzenlendiğinin anlaşıldığı, bu durumda yıkılacak derecede tehlikeli olan ve verilen sürede kat maliklerince yıkılarak veya tamir edilerek tehlikesi giderilmeyen söz konusu istinat duvarlarının yıkımına ilişkin işlemde imar mevzuatına aykırılık bulunmamakta ise de, tehlikeye ilişkin raporların düzenlendiği 06/01/2003, önlem alınması yolundaki bildirimlerin yapıldığı 10/01/2003 tarihlerinden önce, davacı şirketin müteahhitliğini yapmış olduğu yapıya, yapı kullanma izni verilmiş olmakla yapı tamamlanmış ve davacının yapıya ait iş ve işlemleri sona ermiş olduğundan, yapının müteahhidi sıfatıyla 3194 sayılı Yasanın 39. maddesinde belirtilen yükümlülüğü yerine getirmediğinden bahisle davacı şirket adına para cezası verilmesinde yasaya uyarlık bulunmadığı gerekçesiyle dava konusu işlemin davacı şirket adına para cezası verilmesine ilişkin kısmının iptaline, tehlike arzeden istinat duvarının yıkımına ilişkin kısım açısından ise davanın reddine karar verilmiştir.
Kararın iptale ilişkin kısmının davalı idare tarafından temyiz edilmesi üzerine, bu kısım Danıştay Altıncı Dairesi tarafından onanmış, ancak karar düzeltme aşamasında onama kararı kaldırılarak 03/07/2008 günlü, E:2007/4540, K:2008/4663 sayılı kararıyla; 3194 sayılı Yasanın 42.maddesinde, ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine veya müteahhidine para cezası verileceğinin kurala bağlandığı, maddede belirtilen yapı sahibinden, ruhsatsız yapıyı yapanın anlaşılması, başka bir anlatımla yapıyı yapanın imar para cezasının muhatabı olması gerektiği, dava konusu tehlike arzeden, istinat duvarının da içinde bulunduğu konutun davacı şirket tarafından yapıldığı, inşaatın 2001 yılında tamamlandığı ve teslim edildiği, yapı kullanma izin belgesinin de 23/09/2002 tarihinde düzenlendiği, dava konusu istinat duvarının davacı şirket tarafından yapıldığı konusunda taraflar arasında uyuşmazlık bulunmadığı, İdare mahkemesince, yıktırılmasına karar verilen istinat duvarının yapının müteahhídi olan davacı şirket tarafından yapıldığı anlaşıldığından, yapıyı yapana para cezası verilmesinde hukuka aykırılık bulunmadığı, bu durum dikkate alınmadan dava konusu işlemin para cezasına yönelik bölümünü iptal eden idare mahkemesi kararında hukuki isabet görülmediği gerekçesiyle bozulmuş ise de; İdare Mahkemesince, bozma kararına uyulmayarak bozulan kısım yönünden işlemin iptali yolundaki ilk kararında ısrar edilmiştir.
Davalı idare, İzmir 1. İdare Mahkemesinin idari para cezasının iptali yönünde verdiği ısrar kararını temyiz etmekte ve bozulmasına karar verilmesini istemektedir.
3194 Sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin birinci fıkrasında “Ruhsat alınmadan veya ruhsat veya eklerine veya imar mevzuatına aykırı olarak yapılan yapının yapı sahibine ve müteahhidine, istisnalar dışında özel parselasyon ile hisse karşılığı belirli bir yer satan ve alana 500.000.- TL.’ dan 25.000.000.- liraya kadar para cezası verilir. Ayrıca fenni mesule bu cezaların 1/5’i uygulanır.” hükmüne yer verilmiştir.
İmar Kanunu’nun 42. maddesinin birinci fıkrasının “… 500.000.- TL. dan 25.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümü ile ikinci fıkrasının “… 500.000 TL. dan 10.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümünün Anayasa’nın 2. ve 10. maddelerine aykırılığı savıyla iptalleri istemiyle itiraz yoluyla Konya 1. İdare Mahkemesi’nce Anayasa Mahkemesine başvurulması üzerine, Anayasa Mahkemesi’nin 17/04/2008 günlü, Esas: 200515 Karar: 2008/93 sayılı kararıyla: “… 3194 sayılı Yasa’nın 42. maddesinin;
A- İkinci fıkrasının itiraz başvurusunda bulunan Mahkeme’nin bakmakta olduğu davada uygulanma olanağı bulunmadığından bu fıkrada yer alan “… 500.000.- TL.dan 10.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümüne ilişkin başvurunun Mahkeme’nin yetkisizliği nedeniyle reddine,
B- Birinci fıkrasında yer alan “… 500.000 TL.’dan 25.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümünün dosyada bir eksiklik bulunmadığından işin esasının incelenmesine” karar verilmiş, esasın incelenmesi sonucunda ise:
“…İtiraz konusu kuralda, alt ve üst sınırları gösterilmek suretiyle imar para cezası düzenlenmiştir. Yasayla gösterilen bu sınırlar arasında elli kat bulunmaktadır. Alt ve üst sınır arasındaki bu geniş alanda, idareye, cezayı belirleme olanağı, başka bir deyişle cezanın alt ve üst sınırları arasında ait sınırdan, alt sınırın üstünde veya üst sınırdan ceza verme konusunda takdir hakkı tanınmıştır.
Anayasa’nın 2. maddesinde yer alan hukuk devletinin temel ilkelerinden biri “belirlilik”tir. Bu ilkeye göre, yasal düzenlemelerin hem kişiler hem de idare yönünden herhangi bir duraksamaya ve kuşkuya yer vermeyecek şekilde açık, net, anlaşılır, uygulanabilir ve nesnel olması, ayrıca kamu otoritelerinin keyfi uygulamalarına karşı koruyucu önlem içermesi de gereklidir. Belirlilik ilkesi, hukuksal güvenlikle bağlantılı olup birey, yasadan, belirli bir kesinlik içinde, hangi somut eylem ve olguya hangi hukuksal yaptırımın veya sonucun bağlandığını, bunların idareye hangi müdahale yetkisini doğurduğunu bilmelidir. Ancak bu durumda kendisine düşen yükümlülükleri öngörebilir ve davranışlarını ayarlar. Hukuk güvenliği, normların öngörülebilir olmasını, bireylerin tüm eylem ve işlemlerinde devlete güven duyabilmesini, devletin de yasal düzenlemelerde bu güven duygusunu zedeleyici yöntemlerden kaçınmasını gerekli kılar. Yasa kuralı, ilgili kişilerin mevcut şartlar altında belirli bir işlemin ne tür sonuçlar doğurabileceğini makul bir düzeyde öngörmelerini mümkün kılacak şekilde düzenlenmelidir. “Öngörülebilirlik şartı” olarak nitelendirilen bu ilkeye göre yasanın uygulanmasında takdirin kapsamı ve uygulama yöntemi bireyleri keyfi ve öngöremeyecekleri müdahalelerden koruyacak düzeyde açıklıkla yazılmalıdır. Belirlilik, kişilerin hukuk güvenliğini korumakla birlikte idarede istikrarı da sağlar.
İdari makamların Yasa’nın belirlediği sınırlar arasında cezanın takdirinde esas alacakları objektif ölçütler Yasa’da gösterilmemiştir. Yasa’yla imar para cezasının alt ve üst sınırları gösterilmiş, bu alan içinde cezayı uygulama yetkisi idareye bırakılmıştır. İdarelerin hangi ölçütleri esas alacakları açık belirgin ve somut olarak Yasa’da yer almamıştır. Yasa kuralı bu anlamda belirli ve öngörülebilir değildir.
Alt ve üst sınır arasında idareye bırakılan takdir alanı geniş, sınırsız ve ölçüsüzdür. Cezanın belirlenmesinin alt ve üst sınır arasında elli kat gibi makul ve ölçülü olmayan şekilde genişliği, uygulamada, yorum ve değerlendirme farklılıklarına dayalı olarak eşitsizliğe, haksızlığa ve keyfiliğe yol açabilecek niteliktedir.
Yasa koyucu, kamu düzeninin korunması amacıyla ceza hukuku alanında hangi eylemlerin suç sayılacağı ve suç sayılan bu eylemlerin hangi tür ve ölçüde cezai yaptırıma bağlanacağı konusunda takdir yetkisine sahip olmakla birlikte, cezaların yasallığı ve hukuksal güvenlik ilkelerinin gereği olarak, farklı ve keyfi uygulamalara neden olmamak için, imar hukukuna uygun geçerli sebepler ve objektif ölçütleri yasada göstermesi gerekir.
Cezanın Yasa’da gösterilen sınırlar arasında idarece belirlenmesinde, yapının, taşkın, heyelan, kaya düşmesi gibi afet alanlarında bulunan, sıhhi ve jeolojik mahsurları olan veya bunlar gibi tehlikeli durumlar göstermesi nedeniyle imar planlarına veya ilgili idarelerce hazırlanmış, onaylanmış raporlara göre yapılması yasak olan alanlara, imar planlarında umumi hizmet alanlarına, kamu tesis alanlarına ve yapı sahibine ait olmayan alanlara yapılması; hangi amaçla yapıldığı, büyüklüğü ve konut, ticari, sanayi, otel, akaryakıt istasyonu gibi niteliği; fen ve sağlık kurallarına aykırılık taşıması; içinde oturacak veya çalışacak kişiler için tehlike oluşturması; çevresinde ya da aynı bölgede emsal yapılar için uygulanan imar para cezaları; kente ve çevreye etkisi; bitmiş ve kullanılır durumda olması gibi ölçütlere yer verilmemiştir.
Bu tür idari işlemlere karşı yargı yolu açık olmakla birlikte, bu güvencenin uygulama aşamasından sonra ve ancak itiraz yoluyla ortaya çıkacağı göz önünde bulundurulduğunda, yasa kurallarının yürürlükte olduğu sürece keyfiliği ortadan kaldırmaya yeterli olduğu söylenemez. Hukuk kuralları, yargının yorumuna ihtiyaç göstermeyecek ve uygulayıcılar tarafından anlaşılabilecek şekilde açık ve belirgin olmak, uygulayıcılara güvence vermek zorundadır.
Açıklanan nedenlerle, itiraz konusu kural, Anayasa’nın 2. maddesine aykırıdır …” gerekçesiyle 03/05/1985 günlü, 3194 sayılı İmar Kanunu’nun 42. maddesinin birinci fıkrasının “… 500.000.- TL. dan 25.000.000.- liraya kadar para cezası verilir” bölümünün iptaline karar verilmiş ve bu iptal kararının doğuracağı hukuksal boşluk kamu yararını ihlal edici nitelikte görülerek, gerekli düzenlemelerin yapılması amacıyla iptal kararının Resmî Gazete’de yayımlanmasından başlayarak dört ay sonra yürürlüğe girmesi öngörülmüş, bu karar 5.11.2008 günlü, 27045 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanmış, ancak bu tarihten itibaren geçen dört aylık sürede bu konuda yeni bir yasal düzenleme yapılmamış ve karar 05/03/2009 tarihi itibariyle yürürlüğe girmiştir.
Oluşan hukuki boşluk daha sonra 17/12/2009 günlü, 27435 sayılı Resmi Gazete’de yayımlanarak yürürlüğe giren 5940 sayılı Yasa ile giderilmiş ise de, bu Yasa’nın yürürlüğünden önceki dönem için uygulanacağı yolunda bir düzenlemeye yer verilmemiştir.T.C. Anayasasının itiraz yolu ile Anayasa Mahkemesine başvurulması durumunu düzenleyen 152. maddesinin birinci fıkrası “Bir davaya bakmakta olan mahkeme, uygulanacak bir kanun veya kanun hükmünde kararnamenin hükümlerini Anayasaya aykırı görürse veya taraflardan birinin ileri sürdüğü aykırılık iddiasının ciddi olduğu kanısına varırsa, Anayasa Mahkemesinin bu konuda vereceği karara kadar davayı geri bırakır.” hükmünü taşımakta; üçüncü fıkrasında da “Anayasa Mahkemesi, işin kendisine gelişinden başlamak üzere 5 ay içinde kararını verir ve açıklar. Bu süre içinde karar verilmezse mahkeme davayı yürürlükteki kanun hükümlerine göre sonuçlandırır. Ancak, Anayasa Mahkemesinin kararı, esas hakkındaki karar kesinleşinceye kadar gelirse, mahkeme buna uymak zorundadır.” kuralı yer almaktadır. 152. maddenin üçüncü fıkrasında yer alan kural, Anayasa Mahkemesinin verdiği iptal kararlarının, itiraz yoluna başvurulmasını isteyen kişi ya da kişiler tarafından açılan davaların yanı sıra iptal edilen hüküm ya da hükümler esas alınarak hakkında uygulama yapılmış olan kişiler tarafından açılan ve görülmekte olan davalarda da uygulanması gerektiğini açıkça vurgulamaktadır. Bu hukuksal durumun doğal sonucu olarak, bir kanun ya da kanun hükmünde kararnamenin uygulanması nedeniyle dava açmak durumunda kalan ve Anayasanın 152. maddesi uyarınca itiraz yoluyla Anayasa Mahkemesine başvurulmasını isteme hakkına sahip olan kişilerin de hak ve menfaatlerini ihlal eden kuralın, itiraz yoluyla daha önce yapılan başvuru sonucunda Anayasa Mahkemesince iptal edilmiş olması halinde, iptal hükmünün hukuki sonuçlarından yararlanmaları gerekeceği açıktır.Öte yandan, Anayasa’nın 153. maddesinde, Anayasa Mahkemesince verilen iptal kararlarının geriye yürümeyeceği kuralı, iptal edilen hükümlere göre kazanılmış olan hakların korunmasına yönelik olup, Anayasa’ya aykırı bulunarak iptal edilmiş olduğu bilindiği halde görülmekte olan davaların Anayasa’ya aykırılığı saptanmış hükümler dikkate alınarak çözümlenmeleri Anayasa’nın üstünlüğü ve Hukuk Devleti ilkesine aykırı olduğu gibi, temyiz incelemesinin Anayasa’ya aykırılığı belirlenerek iptal edilen kurallara göre yapılmasına da olanak bulunmamaktadır.Bu durumda, dava konusu işlemin dayanağı olan yasal düzenlemenin Anayasa Mahkemesince iptal edilerek kararın yürürlüğe girmiş bulunması karşısında, hukuka aykırılığı Anayasa Mahkemesi kararı ile saptanmış Yasa maddesi uyarınca verilen dava konusu para cezasının iptali yolundaki İdare Mahkemesi ısrar kararında sonucu itibariyle hukuki isabetsizlik görülmemiştir.Açıklanan nedenlerle, temyiz isteminin reddine, İzmir 1. İdare Mahkemesi’nin 17/09/2008 günlü, E:2008/1383, K:2008/1311sayılı kararının yukarıda belirtilen gerekçe ile ONANMASINA, kararın tebliğ tarihini izleyen 15 (onbeş) gün içinde karar düzeltme yolu açık olmak üzere 10/06/2013 tarihinde esasta ve gerekçede oyçokluğu ile karar verildi.
Sayıştay 2. Temyiz Kurulu Kararı, Karar No:37249, Karar Tarihi: 28.05.2013
Özü: Yılda iki maaşı geçmeyen ikramiye uygulamasına ilişkin tutarın hesaplanmasında, 657 sayılı Kanunda tanımı yapılan aylık tutarın dışında kalan diğer ödeme unsurlarının dikkate alınmasına hukuken olanak bulunmadığı hk.
KARAR: 1129 sayılı ilamın 2’nci maddesinde, 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu kapsamında görev yapmakta olan kurum personeline ödenen ikramiyenin hesabına taban ve kıdem aylıklarının dahil edilmesi nedeniyle toplam 1.473.622,78 TL.’ye tazmin hükmolunmuştur.
657 sayılı Kanunun “Memurlara Ödenecek Aylık Tutarları” başlıklı 155. maddesinde, “Bu kanunun 36 ncı maddesinde yer alan sınıflara ait gösterge tablosundaki rakamların, genel bütçe kanununda o yıl için tespit edilen katsayı ile çarpılması sonunda bulunacak miktar, sınıfların derece ve kademelerindeki memurların aylık tutarlarını gösterir.”, “Göstergeler” başlıklı 43. maddesinin B bendinde; “Ek Gösterge: Bu Kanuna tabi kurumların kadrolarında bulunan personelin aylıkları; hizmet sınıfları, görev türleri ve aylık alınan dereceler dikkate alınarak bu kanuna ekli I ve II sayılı cetvellerde gösterilen ek gösterge rakamlarının eklenmesi suretiyle hesaplanır.”, hükümlerine yer verilmek suretiyle “Aylık” kavramı, her derece için tespit edilen göstergeler ile görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının Bütçe Kanununda saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutar olarak tanımlanmıştır.
Dilekçiler çeşitli mevzuat düzenlemelerini göstererek “maaş” kavramının “aylık” kavramından daha geniş bir anlamı olduğunu ve aylık dışındaki ödemeleri de kapsadığını iddia etmişlerse de, 2560 sayılı Kanunda “maaş” kavramının aylık dışındaki ödemeleri de kapsadığına dair bir ifade olmadığı gibi, Danıştay 1. Dairesinin 06.05.1999 tarih ve 1999/81 Karar No.lu Kararında, 657 sayılı Kanunun 155 ve 43/(B) maddesine atıf yapılarak aylık tanımının, 657 sayılı Kanunda her derece için tespit edilen göstergeler ile varsa görevin niteliğine göre belirlenen ek göstergeler toplamının kanunlar gereği saptanan katsayı ile çarpımı sonucu bulunan tutarı ifade ettiği, aylık tanımının diğer ödeme unsurlarını da kısmen ya da tamamen kapsayacak şekilde ancak yeni bir yasal düzenlemeyle değiştirilebileceği, böyle bir düzenleme yapılmadıkça 657 sayılı Kanunda yer alan aylık tanımının diğer ödeme unsurlarını da kapsayacak şekilde yorum yoluyla değiştirilmesinin mümkün olmayacağı, yılda iki maaşı geçmeyen ikramiye uygulamasına ilişkin tutarın hesaplanmasında, 657 sayılı Devlet Memurları Kanununda tanımı yapılan aylık tutarın dışında kalan diğer ödeme unsurlarının dikkate alınmasına hukuken olanak bulunmadığı görüşüne varılmıştır.Diğer taraftan, 375 sayılı Devlet Memurları ve Diğer Kamu Görevlilerine Memuriyet Taban Aylığı ve Kıdem Aylığı ile Ek Tazminat Ödenmesi Hakkında Kanun Hükmünde Kararnamenin 1. maddesinde “Bu göstergeler 657 sayılı Kanun ve diğer personel kanunlarına ve kanun hükmünde kararnamelere göre her ne ad altında olursa olsun ödenmekte olan zam, tazminat, ödenek, ücret ve benzeri ödemelerin hesabında dikkate alınmaz.” Denilmektedir. Düzenlemede her ne kadar “ikramiye” ifadesine yer verilmese de, “her ne ad altında olursa olsun” ile “ve benzeri ödemeler” ibarelerinden, kapsamın sadece sayılan ödeme türleriyle sınırlı olmadığı, “ikramiye” hesabına da taban ve kıdem aylığının dahil edilmeyeceği açıkça anlaşılmaktadır.Dilekçiler, ilamın 2. maddesinde yer alan tazmin hükmünün 6009 sayılı Kanunla getirilen af kapsamında değerlendirilerek, tazmin hükmünün kaldırılmasını istemekte ise de; 6009 sayılı Kanunla yapılan düzenlemelerin memurlara mevzuatına uygun olmayan ikramiye ödemelerini kapsamadığı açıktır. Dilekçiler tarafından örnek gösterilen 14.05.2002 tarih ve 25673 sayılı Sayıştay Temyiz Kurulu kararı ise emekli keseneğine esas aylığın tespitine ve de bundan kaynaklanmış olup eksik kesilen gelir vergisine ilişkindir. Bütün bu nedenlerle dilekçilerin iddialarının reddi ile 1129 sayılı ilamın 2’nci maddesinde toplam 1.473.622,78 TL.’ ye tazmin hükmünün TASDİKİNE, karar verildi.